2019年1月9日消息，日前，国务院办公厅印发《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》（以下简称《通知》）。该《通知》提出，将在全国或京津冀、上海、广东（珠三角）、安徽（合芜蚌）、四川（成德绵）、湖北武汉、陕西西安、辽宁沈阳等8个区域内，推广第二批支持创新相关改革举措。

据了解，2017年国务院曾在上述八个区域就知识产权保护、科技成果转化激励、科技金融创新、军民深度融合、管理体制创新等方面先行先试、大胆创新，并取得了一批改革突破和可复制推广经验，此次将在更大范围内进行推广。

此次《通知》具体内容如下：

一是知识产权保护方面，推广“知识产权民事、刑事、行政案件‘三合一’审判”“省级行政区内专利等专业技术性较强的知识产权案件跨市（区）审理”“以降低侵权损失为核心的专利保险机制”“知识产权案件审判中引入技术调查官制度”“基于‘两表指导、审助分流’的知识产权案件快速审判机制”等举措，进一步健全知识产权保护机制，激发创新主体活力。

二是科技成果转化激励方面，推广“以事前产权激励为核心的职务科技成果权属改革”“技术经理人全程参与的科技成果转化服务模式”“技术股与现金股结合激励的科技成果转化相关方利益捆绑机制”“‘定向研发、定向转化、定向服务’的订单式研发和成果转化机制”等举措，通过制度创新推动更多科技成果转化为现实生产力。

三是科技金融创新方面，推广“区域性股权市场设置科技创新专板”“基于‘六专机制’的科技型企业全生命周期金融综合服务”“推动政府股权基金投向种子期、初创期企业的容错机制”“以协商估值、坏账分担为核心的中小企业商标质押贷款模式”“创新创业团队回购地方政府产业投资基金所持股权的机制”等举措，拓宽科技型企业融资渠道，推动各类金融工具更好服务科技创新活动。

四是军民深度融合方面6项。

五管理体制创新方面3项：允许地方高校自主开展人才引进和职称评审；以授权为基础、市场化方式运营为核心的科研仪器设备开放共享机制；以地方立法形式建立推动改革创新的决策容错机制。

引导基金或将火力全开

根据通知内的23项内容，本次政策出台，充分调研和考虑了政府引导基金投资早期项目遇到的瓶颈和困难，每一项都在实操层面具备重要的指导意义，其目的在于引导和帮助科创企业发展，并对引导基金提供实操依据和办法，释放更多活力。其中与创投结合最为密切的为科技金融创新方面的5项举措。

重庆天使投资引导基金有限公司执行董事兼总经理贺亚军向投中网表示，“可以看出此次政策出台是深刻把握科创类企业脉搏后的针对性帮助举措，融资的体系也更系统和全面，政策中对于股权融资和债权融资都有涉及，而且是直接根据科技类企业设计的指导意见。”

对于创投市场而言，通知的五条都是切身相关的问题，投中研究院院长国立波表示：“我认为这个通知总结了科技金融在支持创新和创业方面的最新的经验和教训，抓住了科技金融创新方面临的痛点和不足。在改善实操方面具有深远意义。”

广州市中小企业发展基金有限公司董事长魏大华在接受投中网采访时表示，“这次的通知内容非常广泛，切实的抓到了一直以来关于政府引导基金的关键性问题，对于实际工作有着指导意义。并且可以看出此次改革的力度是非常大的。”

深圳南山引导基金总经理张衍也认为：“这个政策进一步明确了支持源头创新的态度，而且还发布了很多实质性的举措。并释放了更多的推动发展的信号。”

通知中指出，要针对地方股权基金中的种子基金、风险投资基金设置不同比例的容错率，推动种子基金、风险投资基金投资企业发展早期。

一直以来，政府引导基金在早期投资上都存在争议。有的声音认为早期投资已经足够市场化，并不需要政府进入；也有的声音认为早期投资还不够完善和规范，政府需要利用引导基金正确的引领社会资本。并且，由于早期基金的风险客观存在，所以，引导基金在面对风险时，应该如何操作也大有文章。

国立波表示，“目前市场现实情况是大量的政府引导基金投到了相对比较后期的阶段，而对早期投资相对比较少，因为早期投资风险相比更大。其根源之一就在于缺乏容错机制，投资早期项目带来的职业风险使得政府引导基金从业者集体不敢投早投小，很怕在审计的时候责任说不清楚。”

魏大华表示，“其实早在这个政策出台以前，创业氛围比较浓郁的地方如北上广深等地都对于早期投资有着一定的容错比例，但是由于区域不同，设置的维度不同导致很少有相对规范和实操意义强的条规约束。由于风险的不可回避性，那么政府引导基金的绩效管理和评价上面，需要认可这个风险，如果按照过往的操作模式，每一个项目都要按照我们政府相关的评价标准，那么早期投资在引导基金层面是没有办法开展的。”

张衍认为，“对于容错率问题需要分两方面来看，首先是容错机制是非常有必要的，因为会解决早期投资风险和国资管理相冲突的问题，这会解决国有机构的顾虑，正向的推动他们发展。但是另一方面，容错率是否会起到保护落后的作用？这是十分值得关注的。对于市场化的机构而言，容错率是一个伪命题，因为他们会拼命降低失误。总结来看，应该是允许和包容失误的同时，降低不必要的失误。”

作为由政府出资的产业基金，其核心目的是支持创业企业发展，利用资本的杠杆效应挖掘社会价值。但是一直以来，由于区域性和政策性问题，引导基金并没有完全释放活力，甚至在早期投资领域很少有所建树，此次关于早期投资容错率问题的指导意见表现出国务院对于政府引导基金进入早期领域持鼓励的态度。伴随近年，地方引导基金的运作模式日趋完善，引导基金在助推实体经济发展过程中发挥了重要作用，且国家十三五规划明确大力发展创业投资和天使投资，丰富并购融资和创业投资方式，为中国私募行业发展提供了良好的政策环境。

“容错率的意义就在于松绑。”贺亚军如是说，“此次关于容错率的设定目的其实就是鼓励引导基金进行更多的大胆尝试，让资金松绑并释放活力。此次政策的引导作用是非常强的，它会鼓励更多的引导基金去关注早期和勇于向正在成长的科创公司服务。”

贺亚军以重庆天使引导基金举例，该基金成立于2008年，最初名为重庆市科技创业风险投资引导基金是包括天使、VC、PE等全阶段的机构，2015年更名为重庆市天使投资引导基金，一个重要的出发点就是认为作为引导基金就该往更早期聚焦。重庆市科委有天使引导基金和种子引导基金两支，其中种子引导基金是公益类的，主要是以公益参股和无息引用贷款的方式在扶持早期科创企业。可以预见的是，伴随本次政策的引导，未来国内总规模58000亿以上的上千只引导基金将有更多大胆，更多早期的尝试。

OTC科创板会成科创板输送渠道吗？

随着2018年底上海证券交易所发布将设立科创板并试点注册制的消息，投资圈又在这个冰冷的冬天燃起了热情。科创板的推出势必会成为2019年中国资本市场浓墨重彩的一笔，并将对资本市场的格局和未来产生重要影响。本次通知中指出，根据科技型中小企业的特点，在区域性股权市场推出“科技创新板”，提供挂牌展示、托管交易、投融资服务、培训辅导等服务，开拓融资渠道，缓解科技型中小企业融资难问题。

在中国，各地都有地方性的股权交易平台，但是这类平台服务的对象大多以国企为主。魏大华表示，“设立OTC科创板一直以来都有人提，但是这个事情的难度还是非常大的。”贺亚军对于这点深表赞同。她表示，“OTC科创板的难度和新三板是一样的。由于流通性问题，企业愿不愿意上，机构愿不愿意看，都是问题。这个事情看起来并不难，但是实操起来确实存在难度。但是本次政策出台，是从国家层面在推动这个事情的发展，对于中小企业而言，提供多一个融资渠道，帮助是非常巨大的。”

那么OTC科创板会成为科创板的输送渠道吗？对于这个问题，魏大华表示仍需较长时间观察，但是可以肯定是推出这一政策上的尝试，对于中小企业的融资会有较大的支持和帮助，并鼓励更多的企业登陆OTC科创板。

贺亚军表示，“重庆市科委在2016年时就和重庆的OTC市场合作设立OTC科创板，2017年时，重庆OTC科创板的入板企业已经有223家，而且实现了9.5亿元的融资。可以证明的是，OTC科创板的设立是非常有必要的，集聚和展示效应是非常明显的。未来是有可能成为科创板的输送渠道。”

张衍则认为，“OTC科创板的设立初衷是非常好的，但是需要知道是这本身是一个任重道远的事情。未来能否成长为地方的场外融资平台，还需要多方的努力，如何避免曾经新三板犯下的问题，是需要认真思索的。更关键的是，OTC科创板的设立能否成为科创板的输送渠道，需要科创板未来的发展和标准所支撑，如果是高度匹配的，那么自然会成为重要的输送渠道。目前来看，整个二级市场的情况相对低迷，需求端对于科创板的认可度还没有经过检验，一切还处于未知。”

对于此次国务院政策的出台，国立波也表示，“在微观操作层面，对于政府引导基金和创新创业团队，特别是处于钟子期和初创期的团队是利好。有利于鼓励政府类基金在弥补市场失灵方面发挥真正作用。”不仅如此，依靠引导基金的引导作用，从长远来看此次政策的出台对于整个资本市场也会起到一定的推动作用，释放出更多的市场活力。