作为世界霸权, 美国实力可谓天下无敌, 其竞争力独领风骚半个多世纪。究其原因, 除了众多经济指标为代表的硬实力之外, 一些子系统作为其软实力, 成为国家治理体系不可或缺的组成部分。例如, 养老保障制度就是美国国家治理能力现代化的支撑和载体。
美国养老保障系统可分为6个层次: 第一是联邦政府建立的针对65岁以上的低保制度(SSI): 第二是国家举办的基本养老保险制度(OASDI); 第三是住房反向抵押制度; 第四是企业主举办的企业补充养老保险制度; 第五是个人退休账户系统(IRA); 第六是其他各种商业化的养老金融资产。其中, 核心部分只有3个,美国人喜欢称之为“三条腿板凳”。
第一条腿是国家建立的强制性老年、遗属和残疾保险制度, 这是退休收入的基本保障, 是兜底的安全网。它有6个特点: 一是退休人员覆盖率很高,超过95%。2013年领取养老金人数为4100万人,65岁及以上老年人全国有4300万;二是充分体现人文关怀, 有600万退休人员的遗属和1100万残疾人领取养老金; 三是全国建立统一制度,没有特权制度和碎片化现象, 总统和清洁工、企业和公务员同在一个制度内; 四是缴费率很低, 仅为12.4%(雇员和雇主各6.4%), 对职工来说负担不大, 更不会影响企业的竞争力;五是支出规模占GDP比重仅为5% (指遗属津贴和残疾金,合计8230亿美元), 没有拖累国家财政,在发达国家中属占比最低的之一; 六是替代率不高, 仅为40%,2013年支出养老金和遗属津贴6700亿美元, 月人均养老金1300美元左右。
第二条腿是指企业主举办的企业补充养老保险, 在中国叫企业年金, 第三条腿是指家庭或个人购买的以个人退休账户为主的商业养老保险产品。截止2013年底,这两条腿的退休资产合计高达23万亿美元, 是第一条腿资产储备的8倍多, 更远远高于美国当年的GDP16.8万亿美元。
与其他发达国家相比, 美国养老保障制度独具特色, 发挥了硬实力不能发挥的作用。
第一, 国家保基本, 市场保品质,政府和市场的关系相得益彰。第一条腿是反贫困的基石, 第二和第三条腿成为提高老年生活品质的可靠保障。美国基尼系数高达0.38, 第一条腿承担的只是反贫困的使命, 是保基本, 是兜底线:如果没有这个制度, 将有5900万人生活在贫困线以下, 而目前大约3700万人生活在贫困线以下。对这个贫困群体,家计调查式的各种社会救助制度建立在转移支付基础之上, 从医疗救助到住房补贴等老年非现金公共服务等, 承担起最后的兜底责任, 例如,2013年仅获得低保金的65岁以上老年人就有840万人。
第二和第三条腿是建立在市场基础上的自愿性制度, 普及率非常高, 第二和第三条腿合计覆盖的家庭高达67%,撑起退休收入的“半边天”, 平均社会替代率超过50%,再加上第一条腿约40%的替代率, 美国人的退休收入就与退休前差不多,个别群体甚至还会有明显提高。例如, 联邦政府雇员的职业年金“节俭储蓄计划”替代率高达110%,仅这一项就超过退休前的工薪收入。美国退休群体之所以能过上较体面的生活, 能出国旅游, 能住养老院,能成为拉动内需的一个重要消费群体, 主要是因为他们退休收入多元化和市场化的结果, 国家的基本制度每月发放的1300美元只能维持其基本生活而已。
第二, 保险制度与财政制度的边界清晰。第一条腿健康运行, 没有成为财政的拖累。自1935年建立以来, 第一条腿始终自我平衡,国家财政从未给予补贴, 制度边界十分清晰, 目前拥有庞大的基金储备2.76万亿美元, 即使未来1美元收入也没有,也足够支付4年。其他发达国家几乎不可能达到这个境界, 尤其欧洲, 财政负担不堪重负十分普遍,养老保障制度严重拖累财政, 甚至置国家财政于破产边缘。美国在1941年发布第一份年报时曾预测说, 到1961年当期收不抵支, 且以后缺口逐年增大, 养老保险制度最终将破产;此后半个多世纪以来, 每年预测皆如此悲观, 无一例外。但是,这一天从未到来, 恰恰相反, 每年都有结余,雪球越滚越大, 从1990年的累计余额2250亿美元到今天的2.76万亿美元。
第三, 三条腿板凳成为社会各阶层的黏合剂。战后以来, 美国从未因为基本养老保障制度而出现社会动荡。在很多欧洲国家, 养老保障制度常常成为诱发社会运动和社会骚乱的火药桶, 尤其近十几年来, 养老金改革引发的罢工游行示威似成家常便饭,在法德英等主要发达国家, 养老金改革已成为政客竞选的一个筹码和新政府上台改革的首要任务。
但是, 美国几乎没有由于基本养老保障制度而出现社会冲突。这就是统一制度与碎片制度的巨大差异, 欧美之间养老保障制度的巨大区别。多层次和市场化的制度可以满足各个群体的不同需求, 他们各有其位, 相安无事。从这个角度看,美国的养老保障作为国家治理体系的一个组成部分发挥的是正能量, 提升的是国家竞争力, 对中国来说,尤值得借鉴。(作者是中国社科院美国研究所所长)
