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EB-5投资移民签证虽是美国就业移民类别下的申请永久居留权的移民项目，但其所涉及的内容却远远超出了一般移民项目的范畴。通过在全美各大重点项目中投入数十亿美元的资金，投资移民的投资金已经确确实实地成为了一种非传统的融资方式。因此，影响投资者利益（或财富）的政策不应随意变动。

美国移民局（USCIS）在2017年6月14日发布了其对《美国移民局政策手册》（USCIS Policy Manual）的若干条重要修订，其中的重点是关于投资者资金再利用的一些含糊不清的新规定。由于美国移民局对EB-5申请的审批时间拖得越来越长，那么要求投资资金的重新投入将不仅对受排期限制的中国大陆投资人有影响，而是对每个EB-5投资人都可能带来影响。

美国移民局对资金再利用的新条款对于开发商来说无疑是个福音，因为这样的话，开发商不需要缴纳任何额外的市场营销费用或律师费用，而且最重要的是，不需要受到任何真正意义的监管，就可以利用同一笔资金来进行第二次或第三次的风险投资。即使对于最心存善意的开发商，这么做的潜在危害也会很大，最终会对EB-5投资者和EB-5行业带来负面的影响。事实上，可以说在提出这些条款时，移民局释放出了一个可能危及EB-5投资计划的危险信号，使投资者面临新的风险，并将打开诉讼、欺诈以及美国移民局过度监管的大门。

现行的法律真的要求资金再利用吗？

对那些不了解资金再利用概念的投资者来说，资金再利用就是当投资资金已经被归还给开发商之后，该资金要重新投入到另一个项目当中。举例来说，一个使用EB-5投资资金的养老院项目仅需14个月的建筑工期，再加上额外6个月时间就可以开始运作。在3年内，该项目不仅可以运作，还创造了所需要的就业岗位，并且可以进行出售或者再融资。这时一个买家给开发商出价收购，收购价令人无法抗拒，而此时，EB-5投资人的I-526申请刚刚获批，但尚未拿到临时绿卡。这时问题就出现了，开发商是应该继续持有投资人的资金（开发商已经通过出售项目收回了投资者的资金）；或是把投资人的资金放置于一个安全有利息收入的存款账户中；还是将这些资金重新投到一个新的养老院项目中。根据美国移民局的要求，尽管投资人已经满足了获得有临时（和永久性）绿卡的要求，他们的投资仍然需要维持资金风险。

在I-829阶段（临时绿卡申请转永久绿卡的阶段），现行法律有明确的规定，为了解除临时绿卡的限制，投资者需证明其投资资金创造了所需的就业岗位，且投资资金仍然处在投资状态中，但资金不一定要证明仍在承担投资风险。但在I-526阶段，投资人必须满足投资资金仍具有“投资风险”这一要求。[1]  8 CFR §204.6(j)(2)是唯一的一个对于“置于风险中” 可供参考的定义，它要求投资被置于风险中是以达到资金收益为目的。之前的条例也重申了这一解释（参看Matter of Izummi[2]），该条例将风险定义为投资需要有获益的机会和亏损的风险，并要求资金必须被用到创造就业的运作中。

在之前的法令、规定和决议中从未提到在就业创造完成后，资金仍需承担风险，那么在I-829阶段就更加不需要有此要求。这样我们可以推测，国会实际上并不打算在现阶段提高对投资风险的要求。

提案中涉及资金再利用的条例可能会带来灾难性的后果：

从《政策手册》中可以明显看出，移民局所考虑的不仅是较小的区域中心项目或直接投资项目，同时也考虑到较大型的项目也将会受到影响。因此，我们需要考虑的是数十亿美元资金再利用的问题。

如果开发商在完成就业创造后，在资金归还给投资者前，可以自由控制资金并进行再投资，则会出现以下问题：

• 一旦项目完成，无论是进行出售或重新融资，预计都会有利润。开发商应如何将投资者的资金与开发商自己的利润分开而进行重新投资呢？

• 在重新投资过程中，由于开发商拥有一定的资金且无需支付市场营销费用，因此可能带来可观的利润。那么投资者是否会获得额外的收益？又如何对此进行监管呢？

• 新商业企业（NCE））应如何处理项目中的留存收益？如何解决税收问题？

• 投资者资金重新投入下一个项目的可行性标准/准则是什么？

• 是否允许投资者对新项目进行尽职调查，还是无论可行与否投资者都要被迫进行投资？

• 新项目可能会有更长的运作周期，从而令投资者的资金被捆绑的时间远远超过预期。如果第二个项目进行得不顺利，投资者的资金可能会被无限期地绑定在投资中。

• 由于新规定对发展商有更高的要求，可以附加哪些保障措施？

• 如果开发商没有能力将第二个项目置于相同的目标就业区（TEA）中，该怎么办？是否允许开发商在其他地区进行再投资？

• 如果重新投资不能在合理的时间内安全完成，该怎么办？

• 重新投资应如何使用在组合式直投项目（pooled direct project）？

如上所述，法律没有规定I-829阶段需要有风险的因素。然而，如果再投资在宪法和法律上成为必要规定，我们可以建立哪些可能的保障措施？

可行的解决方法–通过申请进行重新投资部署

解决这些提案带来的难题的一个解决办法是规定再投资必须要通过申请才可实施：一旦明确资本可被用于再投资，则要求区域中心或项目方在申请获得许可后，才可再次使用该资金。资金的使用应以严格的标准进行监督。也可建议，如果开发商或区域中心没有可以即时再投资的项目，他们可以将该资金借给另一个区域中心。移民局应该创造一个申请机制，以消除所有的不安全因素。这个申请将与投资者分享，而且尽早在资金回笼期限之前提出。

在基础设施和债券政策的指引中确实提到了移民局正在考虑这种可能性。然而，基础设施项目的运作周期更长，这样同样会不公平地阻碍投资者资金的回笼。

移民局的做法是否是过度干预的行为？

最后，我们认为，移民局提案有过度干预之嫌。即使出发点是好的，这些提议不但不会加强EB-5投资计划的完整性，反而对其有所损害。移民局的重新再投资政策已经超出了移民局应有的干预权限。同时，他们忽视了商业现实。国会必须坚持政府机构的责任，透明度和效率。这些提案提出了许多关于如何、由谁、以及以什么为标准对I-526阶段之后程序进行监管的问题。移民局这些附加条款的建议不适当地将裁决人员、检察官和法官的立场融入一体，而没有考虑必须向投资者和其他有关各方提供正当程序上的保护。

最重要的是，我们不应忘记EB-5在短期内已经实现了巨额的投资，为美国人民带来了数十亿美元的利益。

作者：移民超市精英顾问莫娜莎律师。EB-5业界的领军人物。出生于英国，是一名拥有双执照的律师。她在移居纽约之前，曾在英国皇家检察署任职政府检察官。

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