【矿业澳洲点评】全球页岩气资源极其丰富，但大规模开发也引发了水资源消耗、温室气体排放、对饮用水影响以及区域空气质量恶化等问题，这些问题现已经引起了各国政府的重视。本文重点对美国页岩油气开发环保管理体制和制度进行了分析，同时对澳大利亚、阿根廷和加拿大对页岩油气开采的环保政策进行了梳理。本文对美国具有特色的环保政策进行介绍，同时还对澳大利亚的信息披露制度、阿根廷的第三方审计制度以及加拿大的环境评估网上公开制度进行了介绍。最后对我国完善页岩油气勘探开发提出了对策和建议。
《国外主要页岩油气勘探开发国环保政策借鉴》
由于前几年美国页岩油气产量的快速增长，影响了世界的能源格局，被称为美国的“ 能源革命” 。在这种背景下，包括我国在内的许多国家都表现出对页岩油气的高度兴趣。但与此同时，在大规模开发页岩油气的过程中也出现了许多问题，如大量消耗水资源、温室气体排放、对饮用水影响以及区域空气质量问题等，这些环境问题已经引起了各国政府的重视。一些国家专门针对页岩油气勘查开发制定了相关的环保政策。
【1 澳大利亚、阿根廷和加拿大页岩油气开发环境保护政策】
【1.1 澳大利亚的信息披露制度】
随着澳大利亚石油勘探开发活动的增加和人们对潜在环境影响忧虑的增强，现在政府特别注重监管，确保环境得到保护。包括有适用于石油活动的州和联邦立法制度。由于陆上石油活动可能对环境造成重大影响，州或地区政府可要求遵守严格的环境审批程序。一些州已经实施了专门针对非常规天然气工业或主要对该工业产生影响的环境和安全管理规范。例如，规范要求涉及水压裂的工艺需要额外通知和报告。这一要求包括压裂操作过程中加入水中的化合物的信息披露。例如，西澳大利亚州政府要求，钻井、水压裂工艺和相关石油活动中，应完全公开披露其中使用的任何产品、添加剂、化学品和物质信息，确保透明度。2014 年 9 月，维多利亚州政府通过立法，禁止在水压裂工艺中使用 BTEX( 苯系物 ) 化学品（苯、甲苯、乙苯和二甲苯）。
【1.2 阿根廷的外部审计制度】
阿根廷《环境基本法》规定，任何可能导致环境恶化或严重影响人民生活品质的工作或活动，必须首先进行环境影响评估。只有完成评估并通过管理部门审批后，才能开始有关活动或工作。此外，还有其他联邦条例规定了具体活动必须进行环境影响分析，如碳氢化合物勘探、开采、运输以及危险垃圾处理和处置。内乌肯省最近通过的非常规工业规范要求，企业必须提交一份合格的环境报告，该省环境和可持续发展秘书处才能为其办理环境许可证。不同法律和法规规定，储存碳氢化合物的公司必须聘请外部审计服务公司审计，从而控制经营安全标准。此外，这些公司还必须每年进行年度审计，确保满足安全标准，包括储存系统防渗测试、规划和维修。
【1.3 加拿大的环境评估网上公开制度】
根据《2012 年加拿大环境评估法》，部分指定项目自动接受环境评估，其他指定项目至少在初期应接受环境筛查。自动接受环境评估的指定项目包括国家有关机构规定项目，未来法规或部颁命令规定应接受环境评估的项目。所有其他指定项目（包括页岩油气项目）均需接受环境筛查。按照环境筛查要求，项目执行者必须向环评局提交一份项目描述报告。如果环评局认为报告完整，其将项目简要描述寄送至《2012 年加拿大环境评估法》互联网站，公众可在20 日内评论。简要描述张贴公布 45 日内，环评局必须决定是否需要环境评估。环评局对指定项目实施一项筛查等级的评估，以指导自己的后续裁定。
对于需要进行环境评估的指定项目，环评局必须在《2012 年加拿大环境评估法》网站上发布开始环评的通知。从最初发布通知的 365 日内，环评局必须签发指定项目是否对联邦管辖地区可能造成严重不利影响的裁定。该裁定可包括应该采取的缓解环境影响措施和后续实施计划的条件。这些条件必须与批准指定项目的某项联邦权力或联邦职能的履行直接联系或存在必要的因果关系。到了进入裁定公开阶段，环评局要求指定项目执行者收集必要信息，开展环评研究。环评局必须公布研究草稿，供公众评论。
在考虑公众反馈意见后，环评局最后修订研究报告，呈报环境部长，后者签发项目是否对联邦管辖地区可能造成严重不利影响的裁定意见。如果项目可能造成严重不利影响，环境部长签发的裁定应呈送联邦内阁，以判定该等严重不利影响是否可以接受。
【2 对我国的借鉴及启示】
页岩油气开发利用过程伴随着多种环境风险，环境资源一旦破坏很难逆转，需要进行风险预防和源头治理。环境保护问题是页岩油气开发面临的一大风险因素，它也为我国制定新的页岩油气开发产业政策提出了挑战。目前，美国和加拿大等国已出台了一些专门的环境保护政策，这在一定程度上制约了水压裂技术广泛应用。我国出台页岩油气开发产业政策可借鉴美国、加拿大等国的环境保护政策，在保护好地下水不受污染的前提下，使页岩油气得到经济、有效的开发。具体政策建议如下：
【2.1 建立切实可用的环保技术标准及环境影响评价制度，进行可靠、全面的环境评估】
建议构建严谨的技术标准，在进行大规模开发之前，对页岩油气开发进行环保评估，将页岩油气资源的勘探评估与区域水资源规划和环境影响评估等结合在一起，全面评估开采的可行性。根据我国的《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》，我国环境影响评价的范围主要包括了规划的评价和建设项目的评价。因此，建议根据页岩油气开发工艺流程，收集环境要素的基本数据，寻找页岩油气开发过程可能造成环境污染和生态破坏的风险点源，科学合理地分析、预测和评估页岩油气开发本身及水力压裂法的使用所造成的环境质量影响。另外，对页岩油气开发应该采取谨慎的态度， 避免走先开发、 先污染、 再治理的路子。
【2.2 对页岩油气开发利用中的环境风险专门立法】
完善和扩大既有法律制度体系与进行专门立法并行，这也是美国“页岩气革命”的重要经验和仍在积极推动的工作。我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等法律规范虽然可以通过逻辑推导、扩大解释和类推适用来应对页岩油气开发中的环境风险，但这种规制间接、零散。建议针对页岩油气开发利用过程环境影响的特殊致害机理，构建专门制度。包括：第一，对作为页岩油气开发的核心技术的水力压裂法在石油和天然气钻井项目中的使用进行专门立法，立法形式可以通过制定细致的环境标准（包括环境质量标准和污染物排放标准）和制定更为细致的监管规范；第二，对页岩油气开发中使用的页岩气井套管、压裂液体的规格、材料和成分等进行专门规范；第三，出台规范页岩油气开发准入、废水排放标准、有害空气排放标准、环境监测和突发环境事件应急预案等内容的专门立法。
【2.3 建立完整的环保监管体系和制度】
中国页岩油气资源的勘探开采属于起步阶段，面对的环境与美国完全不同。矿权管理模式、政府监管框架、天然气行业的发展模式以及油气开采权的相对集中都有别于美国。因此，针对此特性，可以考虑借鉴水资源保护和污染防治的流域管理体制以及美国在页岩油气开发监管中以州政府为监管主体的经验，在完善国家层面系统的监督管理和风险规制制度的基础上，允许并推行在不同页岩油气区块构建符合其特殊监管和环境风险规制需求的区块地方立法。
我国政府应在借鉴其他国家成功经验的同时，结合中国的国情有所创新，创造比较有利的政策环境，完善相关的政策法规。建立完整的监管制度有利于调动油气公司勘探开发页岩油气资源的积极性，推动中国页岩油气健康有序地发展，使得资源的开发利用有章可循，有法可依，以保障我国能源供应安全。
【2.4 为了保护环境，需实行严格的控制措施】
我国政府在制定鼓励页岩油气资源勘探开发优惠政策的同时，应该对现有的水、土地、空气、环境保护等法律法规以及油气开采的技术政策等进行适应性研究，提高环境保护要求，加大公众与舆论的参与和监督力度。要求本着不影响当地和区域的居民饮用水、工农业用水、动植物生态需水等水资源平衡的原则，防治和减少页岩油气资源开发中潜在的环境污染和生态破坏。坚持油气开发与环境保护并举，真正实现社会经济与生态环境的可持续协调发展。
【2.5 积极采取预防措施，制订预警方案】
页岩油气勘探和开发面临许多不确定的风险，为了确保突发事件的早发现、早报告、早处理，从而实现控制、降低或减少突发事件危害，制定符合实际、操作性强的预警方案非常必要。如针对水资源污染及开采过程中可能的甲烷泄漏等风险，却应有相应的预警措施。
总之，目前我国的环境保护形势不容乐观，在鼓励页岩油气开发的同时应该高度重视环境保护问题，规范页岩油气开发，形成以防为主，以治为辅的环境保护措施体系，制定合理的监管政策，保证经济环保地进行页岩油气开发。
——耿卫红
——（国土资源部信息中心，北京；国土资源部国土资源战略研究重点实验室，北京）
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