【矿业澳洲点评】为了解全球矿山生态法律发展概况，选取美国、德国、加拿大等主要矿业国家为研究对象，对其矿山生态法律进行比较研究。主要结论如下：全球矿山生态法律可划分为3个层次，已具备成熟完整的矿山生态法律体系及执行机构；具有专门的矿山生态法律条例或规定，但未形成完备的立法体系并缺乏专门的执行机构；缺乏专门的矿山生态立法，主要通过相关法律条文的修改，在促进矿业经济发展的同时，注重矿山环境保护。
矿山生态法律、法规、规章制度及标准的有效实施，是促进矿山生态优化的重要手段。20世纪初，一些早期的工业国家开始在矿产资源开采中注重矿山的生态恢复及环境保护。随着矿业的繁荣发展，开采规模的日益扩大，矿区生态环境受破坏的广度及深度不断增加，世界各国纷纷加强矿山生态立法工作，力求实现矿山经济与生态的协调发展。
《全球主要矿业国家矿山生态法律比较研究》
目前，在矿山生态立法方面，美国、德国、加拿大及澳大利亚等矿业发达国家在矿山环境保护、矿区土地复垦、清洁生产、矿山关闭、矿山景观恢复与生态重建、矿山管理及矿山安全等方面均建立了较为严格的法律、法规及制度标准。矿业发展中国家，如俄罗斯、中国、南非等，因发展水平、经济体制、科学技术等因素的限制，其矿山生态法律体系仍在不断完善中。在学术理论研究方面，国内外学者们对矿山生态法律政策的研究主要集中于两个方面：第一，注重矿区土地复垦法规政策、矿山环境保护制度或土地复垦基金制度以及矿区景观规划等单方面的研究；第二，学者在对不同矿业国家矿业立法进行对比分析时，多倾向于矿业权、投资环境以及矿业管理等综合立法研究，在矿山生态法律法规方面只进行简单概括，在具体的实践操作方面可借鉴性较差。
本文通过对全球矿山生态法律的发展进行梳理，了解目前各主要矿业国家矿山生态法律的发展阶段及发展特征，对矿业发达国家及发展中国家在矿业发展过程中的矿山生态法律、法规、条例等进行比较分析，为促进矿业发展中国家的矿山生态化管理提供经验借鉴。
【1 全球矿山生态法律演进】
全球大多数国家矿山法律条文的发展都经历了从简单到复杂、从分散到集中、从单一到完整的历史演变，最终形成各具特色的矿山生态法律、标准体系。矿山生态法律已有百余年的历史，其发展历程可分为以下几个阶段。
（1）20世纪初至30年代，美国、德国等早期工业大国开始注重矿区土地复垦及生态重建工作。如美国在其矿山法律中明确规定对矿山土地及生态环境进行保护，德国矿业主自发地在采煤弃用地上进行植被种植，对矿区土地进行生态恢复。
（2）20世纪30年代至60年代，因二战后恢复经济的需要，矿产资源需求增加，大规模的开采利用对矿区土地及周围环境造成破坏，引起民众不满，因而获得国家法律部门的关注，一些欧美等发达国家开始采取立法手段对矿区土地环境进行保护。如1939年，西弗吉尼亚州颁布美国历史上第一部管理采矿的法律———《复垦法》，之后其他地区陆续利用法律手段对矿区复垦工作进行管理。1950年，德国北莱茵州颁布适用于褐煤矿区的专门法律———《莱茵褐煤矿区整体规划法》，对矿区环境进行保护。
（3）20世纪70年代，发达国家受土地准入、环境和社会许可等问题影响，部分国家注重在矿业法律法规中增加矿山环境保护方面的内容。如美国、德国、日本等矿业发达国家，将生态环境的可持续发展放在首位，通过采取立法以加强对矿山活动的管理。70年代后期，一些专门用于矿区生态管理的法律法规开始出现。如美国1977年颁布的《露天采矿管理与复垦法》及苏联1976年颁布的《关于有用矿物和泥煤开采、地质勘探、建筑和其他工程的土地复垦、肥沃土壤保存及其合理利用规定》。
（4）20世纪80年代，矿业发展进入繁荣期，在可持续发展理念的倡导下，伴随着科技力量的日益增强，世界矿业逐渐向绿色、清洁化方向转变。这一时期，为保证矿山向可持续发展方向转变，各矿业国家愈加注重矿山法律的制定与修改，从而适应新的国际矿业发展趋势。
（5）进入21世纪后，矿业发展呈现多元化趋势，全球主要矿业国家在矿山立法及制度标准制定等方面均有不同程度的发展。矿业发达国家已具备成熟完整的矿山生态法律规范及标准体系，矿业发展水平较低的国家相关法律条文和标准的制定及调整更加理性，逐渐注重矿山的可持续发展。
【2 主要矿业国家矿山生态法律】
【2.1 美国《露天采矿管理与复垦法》】
1977年以前，美国各州就已经制定了适用于本州范围内的矿区管理及土地复垦相关法律法规。由于有些州的法规要求不严格，新的矿区不断形成，矿区环境污染及土地复垦问题依旧严峻；同时，缺乏全国统一的执行标准对美国矿山管理造成一定困难。因此，美国需要制定适用于全国矿山开采与矿区复垦的法律政策，以规范矿业发展对环境造成的破坏。1977年，美国颁布第一部全国范围内的采矿管理法———《露天采矿管理与复垦法》，该法律不仅构建了美国统一的露天矿管理和复垦标准，同时也为其他矿产的规范管理提供了法律借鉴。
《露天采矿管理与复垦法》共9部分93条，以矿山环境的有效保护、确保露天采矿事业的规范合理为立法目的，对采矿的作业计划、作业程序、应遵守的技术标准、操作规范、监督管理机构的职责义务、相关人员的奖励与惩罚等进行了十分详细的规定。
（1）设立专门负责法律实施的执行机构———露天采矿与复垦执法办公室，并在矿业重要地区设立派出机构对其进行垂直领导。
（2）设立土地复垦基金，以完成对《露天采矿管理与复垦法》实施之前的废弃老矿区的修复治理。
（3）规定了露天开采的选择依据及开采要求。如法律中规定，采矿过程中确保对采矿废弃物、酸性材料、毒性材料、构成火灾材料采取填埋、压实或其他方式处理，以防止地面或地表水的污染，同时制定应急计划以防止废弃物的持续燃烧。
（4）规定了采矿后复垦应达到的相关标准。利用废弃材料对矿区进行回填时，必须对边坡进行完全覆盖，力求恢复其原貌。回填材料的选用需要能维持采矿及复垦工作后地表的稳定性。
（5）严格规定了矿山开采前应满足的申请要求。如矿山开采企业进行开采前需提交一份详细的开采作业计划及开采后复垦作业计划，经政府部门认定合格后，才能获得采矿许可。
（6）提出了矿区生态修复的原则及复垦目标，对于法律实施之后的矿区应按照“谁破坏、谁复垦”的原则进行复垦，复垦率应达到100%。
（7）此外，在矿区开采、复垦相关人员的义务、职责，奖励与惩罚以及其他非煤矿区的开采作业内容等方面均有规定。
对全球范围内主要矿业国家而言，《露天采矿管理与复垦法》不仅将生态环保的开采理念引入到矿业发展中，同时在开采标准、制约机制、监督检查等各方面的严格实施都为其他矿业国家树立了学习的典范，其适用特点见表1。
【2.2 德国《联邦矿业法》】
1980年，德国联邦法院与联邦委员会联合通过《联邦矿业法》，该法律的颁布代替了早期德国各地区实施的矿业法律，成为全国范围内统一应用的包含矿产资源勘探、开采以及加工利用等多方面的基础性法律。
《联邦矿业法》立法目的主要有：第一，充分考虑矿产资源储藏地质条件、开采资金支持以及在开采后土地整理工作的基础上确保矿产资源的勘探、开发利用及有效管理；第二，保障矿山企业员工的生命健康，降低因采矿活动所带来的员工生命及健康风险；第三，加强对矿害的预防活动，增强采矿与灾害防治的有效平衡。
《联邦矿业法》共12部分178条，包括矿山采矿权的划定、开采作业前的获取条件、矿产资源勘探、开采及加工程序和条件、采矿后矿山环境的恢复治理、禁止及限制等内容。之后，德国陆续颁布《废弃地利用条例》、《矿山还原法》、《矿山采石场堆放条例》等采矿管理的相关法律，对矿区生态恢复、土地复垦工作具体操作、执行标准等进行了具体规定。
在矿区生态环境执法机构的构建中，德国已设立从中央到州、市至乡镇的矿区生态环境恢复执法机构，对于采矿企业提出的矿区恢复治理计划，需由采矿所在地的地方长官、环保专家、财务专家、采矿企业相关负责人及其他政府部门的技术人员进行审核，并积极采纳社会意见对其进行适当修改，最后由政府批准。在具体执法中，政府每年派出专项组到矿区对《联邦矿业法》的实际执行情况进行监督检查。对采矿企业的恢复治理工作，政府都会组织相关部门、采矿公司、矿区公众对恢复工作根据具体标准进行严格验收。
【2.3 加拿大《金属矿山环境规范》】
早期由于矿产资源开采规模的不断扩大，不可避免地出现了矿山生态环境问题，因此，加拿大政府对环境问题给予了极大关注，同时制定了一系列较为全面、具体、详实且易于执行的法律、法规和政策，对于矿业环境管理贯穿于采矿前资源勘察、采矿中环境保护以及采矿后矿区复垦、闭矿改造和关闭的全过程。为促进2002年出台的《金属矿山废水规定》的有效实施，加拿大环境署同其他利益相关者于2009年联合出台了《金属矿山环境规范》，作为建议金属矿环境管理的指导性文件。
《金属矿山环境规范》实施的总体目标是为了寻求和推广最佳的矿山环境管理做法，适用于采矿的整个生命周期，以促进和鼓励加拿大及其他地区矿山生命周期中环境性能的持续改进。环境管理活动包括矿产资源勘探及可行性研究，矿山规划及建设，矿山运行及关闭在内的矿山生命周期的各阶段的环境保护工作，同时也涵盖了从空气、水和废弃物管理乃至生物多样性等在内的环境问题。《金属矿山环境规范》共4章，主要包括规范实施的主要目的、矿山全生命周期活动、矿山生命周期各阶段环境问题及各阶段矿山环境管理实践4部分，各部分主要内容见表2。
除表2规定的内容外，《金属矿山环境规范》中强调，应根据采矿业发展的具体情况，对其具体内容做出相应的修改和及时的补充。同时，《金属矿山环境规范》着重强调“污染预防”的原则，并且该原则适用于采矿各阶段，为解决生产、预防、控制、治疗和检测酸性矿山排水，燃料现场管理，试剂、溶剂和垃圾，发电和网站的关闭等提供参考，对采矿环境影响所涉及的社区及原住民团体提供建议。
【2.4 澳大利亚《清洁能源法案》】
澳大利亚在采用先进的科学技术促进本国清洁能源工作实施的同时，也十分注重新能源的立法工作，形成了包括清洁能源开发利用、安全防护以及能源市场管理等在内的新能源法律体系。尤其是2011年《清洁能源法案》的颁布，实现了澳大利亚新能源立法的历史性突破。
《清洁能源法案》共23部分312条，具体涵盖了碳污染排放，碳排放责任主体，温室气体排放单位的排放条件、排放标准、排放费用标准，责任主体排放数据库的构建与维护，违规者的法律责任及惩处等多方面内容。其实施目的主要有：第一，赋予澳大利亚在《气候变化公约》及《京都议定书》之下的具体责任义务；第二，积极响应全球气候变化的有效责任，确保全球平均气温不超过前工业阶段平均气温的2℃，维护国家利益；第三，针对澳大利亚长期目标采取直接行动或一种灵活的、成本有效的方式，使得2050年澳大利亚温室气体排放总量降低至2000年的80%；第四，通过鼓励清洁能源投资、支持经济中的工作及竞争力、降低污染、支持澳大利亚经济增长等方式降低澳大利亚温室气体的排放价格。
《清洁能源法案》的颁布实施，降低了澳大利亚的环境污染。在《清洁能源法案》通过之前，各企业碳排放是免费的，自《清洁能源法案》实施后，政府开始向污染企业征收碳税。此外，各企业应在能源汇报系统上填写碳排放污染数据，根据政府公布的碳价格计算各自的碳负债情况。明晰的碳交易价格及碳负债数据，使得各商业组织不得不通过各种方法减少碳排放，降低生产成本，最终实现全国减污的目的。
【2.5 日本《金属矿业等矿害对策特别措施法》】
日本国土面积狭小，矿产资源匮乏，多依赖进口，然而经济发展需要巨大的矿产资源消耗，因此，日本十分注重矿产资源的立法工作，同时，在矿害治理防治方面有一定的先进经验。以1950年颁布的《矿业法》为基础，日本于1973年制定了关于矿害防治及采矿安全相关的法律———《金属矿业等矿害对策特别措施法》。
《金属矿业等矿害对策特别措施法》共计7章，以建立日本矿害防治公积金制度、设立矿害防治事业机构、与1949年出台的《矿山安保法》响应，保障矿山及一切涉矿行为的安全，保障国民健康及安全为主旨，内容涵盖了铜、铅、锌、硫磺、萤石、汞、砷、金、银、铋、锡、锑、铁、硫化铁、铬铁、锰、钨、钼、镍、钴20种金属矿产制定的矿害防治的基本方针、矿害防治公积金、矿害防治进度检查及惩罚制度等。该部法律的实施，确立了日本矿害防治的公积金制度、矿害防治工程费用补助金制度和金属矿业事业团融资金制度。
根据《金属矿业等矿害对策特别措施法》，矿害防治公积金适用于矿害防治责任人负责的矿山闭坑、土地复垦及矿坑废水处理等工作所产生的费用。按照矿害防治责任人的存在与否，矿害防治工程费用补助金、金属矿业事业团融资金分别适用于以下两种情况：存在矿害防治负责人，其环境破坏和污染为负责人本人造成的，治理恢复工作由矿害防治责任人负责，发生的费用适用金属矿业事业团融资金；不存在矿害防治责任人，或者矿害防治责任人灭失的，治理恢复工作由当地的地方团体负责，发生的费用适用矿害防治工程费用补助金。
【2.6 中国《土地复垦条例》】
《土地复垦条例》是在《土地复垦规定》的基础上对我国土地复垦工作进行有效管理实施的进一步补充及完善。
《土地复垦规定》确定了复垦后土地国家征用条件、权属、用途、建设验收流程、复垦费用、补偿金、罚则等内容，将矿山环境的保护纳入了法制轨道，改变了我国零星、分散、小规模、低水平的矿山环境保护状态。随着矿业的迅速发展，受采矿影响的土地面积不断扩张，《土地复垦规定》已不能满足日常的土地复垦管理工作，因此，出台新的法律政策成为立法机构亟待解决的问题之一。
2011年，《土地复垦条例》的实施，弥补了我国土地复垦立法体系的不足，成为继《土地复垦规定》之后，我国土地复垦事业的又一个里程碑。《土地复垦条例》共6章44条，主要对复垦土地范围、复垦责任人的主要义务、复垦程序、激励措施及法律责任进行了科学规定。
《土地复垦条例》中将复垦土地范围划为两类。第一类是因生产建设活动所损毁土地的复垦，主要包括：露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地标挖掘损毁的土地；地下采矿等造成地表塌陷的土地；堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。这类土地的复垦责任主体根据“谁破坏、谁复垦”的原则进行确定。第二类为历史遗留损毁或自然灾害损毁土地的复垦。这类土地的复垦工作主要由县级以上人民政府国土资源主管部门组织进行。
在复垦验收方面，《土地复垦条例》中规定了负责验收的管理部门，验收期限、验收结果处理等。为保证复垦工作的持续性，《土地复垦条例》中也明确规定土地复垦工作完成较好的相关义务人进行一定奖励。如第32条规定，土地复垦人员在期限内较好完成土地复垦工作的，可退还其已缴纳的耕地占用税。
此外，《土地复垦条例》中第6章第36条至43条也明确规定了对于未履行土地复垦工作的复垦义务人的惩罚措施及手段。
《土地复垦条例》的实施，进一步完善了我国土地的复垦管理体系，在其执行过程中也充分体现了权威性、规范性、强制性及协调性的特点，主要内容见表3。
【3 主要矿业国家矿山生态法律比较及层次划分】
纵观全球主要矿业国家矿山生态法律的发展，各矿业国家矿业发展历史、政治体制、科学技术水平以及发展理念等的不同，形成了各具特点的矿山生态法律体系。
【3.1 矿山生态法律比较】
通过对美国、德国、加拿大、澳大利亚、以及日本等矿业发达国家矿山生态法律、法规、制度及标准进行梳理可知，矿业发达国家矿业发展历史悠久，采矿技术水平较高，已具备较为完整的矿山管理法律体系，并十分重视采矿过程中所产生的各种生态环境问题的解决；同时，对于矿区环境保护有十分严格的技术操作及规定标准。矿业发展中国家在其矿山生态立法方面起步较晚，但随着全球环境保护与可持续发展观念的普及，矿业发展中国家在注重经济利益的同时，也逐渐通过颁布法律、法规及各项制度标准保护矿区生态环境，促进矿业生态化发展。全球主要矿业国家矿山生态法律对比见表4。
【3.2 层次划分】
现阶段，矿业发展呈现多元化趋势，全球各主要矿业国家在矿山生态立法及制度标准制定方面，均有不同程度的发展。因政治体制、矿业发展历程及发展水平的差异，将全球主要矿业国家矿山生态法律及标准体系划分为三个层次。
（1）已具备较成熟完整的矿山生态法律、法规、制度及标准体系。以美国、澳大利亚、德国、加拿大以及日本等矿业发达国家为代表，这些国家矿业发展水平较高，具备矿山开采、环境保护、矿区复垦、闭矿及景观生态重建等各环节的法律、制度、规范及标准。在适应全球矿业可持续发展潮流的同时，也为其他国家矿山生态立法树立典范。
（2）具有部分的矿山生态专门立法，但还未形成成熟的法律制度体系，同时，在法律执行监督方面，仍有进一步完善和改进的空间。如苏联解体之前，就已经出现矿区土地复垦及矿山环境保护的法律规定。解体后至今，俄罗斯已经具有独具特色的矿产资源三级管理体制及生态鉴定制度，但受经济体制及发展影响，与欧美等矿业发达国家相比，俄罗斯矿业生态相关立法及职能机构仍有进一步完善的空间。作为矿业发展中国家之一，中国的矿山生态立法发展较晚，管理经验不足，法律体系及相关标准不健全，不能完全适用于当前采矿发展所引起的各项社会、经济及环境问题，因此，仍具有一定的改进空间。
（3）缺乏矿山生态专门立法，通过修改法律条文以加强对矿山生态环境的保护。以南非为例，南非矿产资源丰富，正处于经济转型时期，在吸引外资、发展经济的同时，也日益注重法律条文的修改以适应矿业的新发展。
【4 结语】
纵观全球矿业的发展，从以经济利益为先到有意识地进行采矿后生态环境修复，各国矿产资源管理手段与整个社会的科学技术发展水平密切相关，因此矿业法律、法规、规章制度及标准的变革也日趋反应矿业活动的内在机理、客观规律和特性。21世纪的矿业正处于多元化发展阶段，随着生态环境保护、可持续发展、清洁生产等越来越多的科学的、生态的发展理念被人们所接受，各国政府也会愈加注重运用更理性的手段管理矿产资源。特别是作为矿业发展相对落后的矿业发展中国家，只有实时地调整、实施各项矿业法律、规章制度及相关标准，加强管理手段，才能真正保护矿山生态环境，促进矿业的生态化发展。
——张茹 黄赳 董霁红
——（中国矿业大学环境与测绘学院，江苏省徐州市；江苏省资源环境与信息工程重点实验室，江苏省徐州市，）
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