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作者：张起花

自去年6月，国家主席习近平提出“能源革命”后，电力体制改革如火如荼推进，并开始在多个领域，各个层面实施，但油气体制改革依然处于但闻楼梯响未见人下来的状态。

9月14日，国家发改委副主任连维良在国新办发布会上表示，今年将发布油气改革计划后，行业内外似乎炸开了锅一般，有关油气改革的预期迅速升温。业界专家接受采访时表示，此轮油气改革总体方案在我国能源史上的重要性或超过1998年的油气大改革。

中石化经济技术研究院副总工程师朱和接受采访时就表示：“这是我国改革开放以来，在油气领域的第四次改革。从历次改革情况看，改革时间跨度会越来越长，改革内容会越来越广泛，越来越深入。这一轮改革无疑已经进入深水区，不仅关键，难度也异常大，过程会非常曲折。”

从国土资源部一位不愿具名的领导处知悉，目前由国家发改委、能源局牵头制定的《石油天然气体制改革总体方案》已经形成初稿，处于广泛征求意见并加紧完善的阶段，最快会在年底发布。按照方案初稿来看，这一轮油气改革涉及到石油天然气上、中、下游各领域的市场准入和价格放开。

然而，当前我国的油气体制改革正处于经济下行压力不断加大，国际能源格局大变动，国际油价中长期徘徊在较低阶段，中国能源革命势头正劲，国企改革不断深化，企业安全环保标准越来越严格的背景下，改革环境特别复杂。要完善现代能源市场体系，分离自然垄断业务和竞争性业务，放开竞争性领域和环节，加快市场化进程，挑战非常大。

在采访过程中，业界专家认为，本轮油气体制改革有四大问题备受关注，然而对每个问题的解决也都存在较多的争论，还需在充分讨论和分析的基础上，本着方向和步伐一致的原则，兼顾各方利益制定改革措施，最终实现改革在尊重市场杠杆的基础上逐步推进，稳步实施。

上游开放：好事得多磨

“上游资源勘探开采有望实现参与主体多元化，促进区块的市场化流转。”油气分析师王延婷接受采访时如是说。

她认为，目前我国仅有中石油、中石化和中海油这“三桶油”及延长石油具备常规油气资源勘探资质，随着我国油气体制改革的推进，未来可能的改革方向包括：探矿权由登记制改为招标制、探矿权有效退出机制、勘探开发信息公开机制、建立采矿权市场交易中心等。

一直以来，油气行业的上游领域是公认的，垄断程度最高的一个领域，市场化竞争不充分，民企也较难涉足。所以，在很多业内外人士看来，油气行业上游的高度垄断制约了我国油气行业的发展活力、效率及效益。接下来的改革，将上游勘探开采市场向多元投资主体放开必然是改革的重要内容，也是毋庸置疑的。

但是，朱和直言：“此前，我国页岩气通过两轮招标，逐步向‘三桶油’之外的市场主体开放，但是最终因地质条件复杂，多数中标者都未能完成勘探要求。今年，国土资源部又将新疆6个石油天然气勘查区块拿出来招标出让，迈出了公开招标常规油气项目的第一步。但从后续情况看，民企响应还是比较小。”

他认为，油气产业上游领域投资大、见效慢、成本回收周期长、收益风险大，对参与企业的技术实力、资金实力、人员素质等有较高的要求。但是，目前我国很多民营企业虽然被油气等矿产资源的高收益所吸引，但却往往不能准确评估自身的实力，普遍存在技术实力不强，技术人员不足，投资理念停留于短平快等问题。这都导致，即便我国油气上游领域开放了，也较难实现期望中的活力、效益等改革成效。

改革开放以来，我国油气领域第四次改革正在酝酿中。业界专家认为，此轮改革已进入深水区，环境复杂，难度较大，过程曲折。尤其是上游开放、进口权放开、管网独立、价格改革四方面问题是重点，也是难点。

早在2011年6月27日，作为我国探索油气资源管理制度创新的新尝试，国土资源部举办了我国首次油气探矿权公开招标。出让的页岩气探矿权区块共计4个，面积共约1.1万平方公里。最终，中石化、中石油、中联煤层气公司这些行业大佬中标。

2012年10月25日，国土资源部举行了页岩气第二次招标，共推出20个区块，总面积为20002平方公里，分布在重庆、贵州、湖北、湖南、江西、浙江、安徽、河南8个省(市).

此次招标由于降低门槛，且面向社会各类投资主体，企业注册资本金要求也仅为人民币3亿元，所以共有83家企业参加投标，一共递交了152份标书。其中，民营企业占比达1/3。经过激烈角逐，19个页岩气区块拍出，16家企业成功中标，中石油、中石化、中海油、延长石油四大油气巨头无一斩获。17个区块被国有企业瓜分，民营企业只得两块资源。

然而，此后国土资源部在对中标企业开发页岩气的进度进行摸底后发现，不少掌握资源的企业存在圈而不探、圈而不采的情况，甚至有企业利用区块进行融资、圈钱。虽然，有的区块已完成年度地震方案设计工作，转入钻探阶段，但有的尚停留在优化勘查方案阶段，仅完成一些地表调查工作。

对此，国土资源部特地对外发出警示，对圈而不探甚至用区块圈钱且情节严重的，将缩减区块面积直至收回区块。

今年7月，国土资源部发布《新疆石油天然气勘查区块招标出让项目(2015)公告》，首次将中国的常规石油天然气区块拿出来公开招标。此次招标出让的6个油气勘查区块总面积为14975平方公里，包括新疆布尔津盆地布尔津地区、塔城盆地裕民地区、伊犁盆地巩留地区、塔里木盆地柯坪北地区、塔里木盆地喀什疏勒地区、敦煌盆地罗布泊东南地区。

公告发布10天后，利好消息再次释放。新疆石油天然气勘查区块招标出让工作组办公室发布了上述公告的补充说明，表示对投标人采取资格后审的方式，同时不要求企业承诺自身不含有任何外资成分，且将企业领取招标文件的时间由2个工作日延长到9个工作日。

但因这些区块地质条件差，开发风险大，业界专家担忧这次招标恐怕还是会陷入页岩气招标的尴尬局面。

对此，方正证券研究人员认为，油气体制改革最好按照“存量资源混改+增量资源试点招标”的原则，有序向社会资本开放上游，目标是建立矿权交易的一级和二级市场，形成多元化市场主体。当然，油气矿权退出机制的完善和执行会是关键。

中国能源研究会副理事长周大地也提醒说：“上游勘探开发领域引入民资进入是方向，油气行业的准入也必然会扩宽，但同时也要注意放开后的风险。如果自然资源监管没有新方案，国有矿产资源没有新的利用方案，问题会很严重。”（未完待续）

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