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张静：中国社会治理的演变与危机

摘要：实际上，所有人类社会都存在治理问题，有大量的经验和教训已经总结出来。如果把它们看成是知识，就可能依据基本原理转化为可行政策，从而展开建设性活动。如果把它们看成是政治，就可能设防掌控威胁，从而展开斗争性活动。后一种思维，已经束缚了不少人处理新问题的手脚，如果不能逾越，“治理能力的提升”如何期待？

作者丨张静（北京大学教授）

转自丨《文化纵横》

过去三十年，中国社会处于历史上前所未有的变化中。相对于经济增长的巨大成就，社会滞后的问题逐渐突显：表现在社会冲突日增，价值分歧加重，人际信用式微，行为预期不确定增加，社会情绪的政治化出现。越来越多的人开始意识到，经济增长虽然能够为社会发展提供物质基础，但是并不会直接导致全面的社会进步。社会治理的一系列重大挑战接踵而至，但目前理念更新及知识准备仍十分有限。

传统中国的治理结构

传统中国的治理结构有两个不同部分：上层是官治系统，由皇权控制，基层则是地方管治系统，由族长或乡绅控制。这种治理的基本特点，是两种情况的结合：通过科举巩固的文化及意识形态统一，以及基层社会的分治体系。分治体系是指，由分散于社会基层的多个权力中心实施治理。乡绅生活在基层自己所属的族群中间，他们拥有土地资产和人际声望，在局部地方承担司法、执法和伦理教化角色。乡绅或族长不具有官方身份，但重视在官朝中“有人”，皇权总是通过绅权、即地方权威，而不是企图取代他们治理地方社会。

这意味着，传统中国事实上有着两个互不干扰的治理领域，对于基层社会而言，皇权仅具有文化象征意义；地方绅权则具有实际的管辖意义。虽然正式官制制度并没有承认这种分治局面，但事实是，分治的迹象“随处可见”（费孝通语）。只要取得了地方的象征性承认，国家从未谋求对地方社会真正的、具有挑战意味的管辖权，甚至在治理的细节方面，国家也未能实际推行统一的治理规则，而任由地方根据惯例掌断。在这种情况下，对国家抽象原则的“因地制宜”改造，使其适合本地实际情况，一向是正当的、获得各方面认同的做法。

然而，这种情况在近代发生了变化。不断出现的局部战乱，迫使国家扩大征兵，设法增加农业税入，对基层资源的动员及组织重视增强，地方社会治理逐渐纳入了“官治”的范围。进入近代以来，国家试图通过一系列机构设置和委任，变地方权威为国家设在基层的政权分支，地方权威逐渐转为服务于国家目标——征兵、收税、进赋——的组织机构。这一地方权威的“官僚化”进程（见张仲礼《中国士绅及其在十九世纪中国社会中的作用》），触及了原有社会治理的基础框架：基层治理者的授权来源转移至官府系统，其与地方社会的互赖关联逐渐瓦解。

1949年后的社会重组

上个世纪 50 年代发生的政治变革，重组了中国社会的治理结构。大量新的国家行政组织、企事业组织、农业生产组织及群众组织建立起来，中国人称“单位”，社会成员被安置其中。在城市，这些单位主要是事业机构或企业组织。在乡村，它们是人民公社、生产大队和行政村。这些“单位”从事生产，更是实际上的社会治理组织，在单位中，人们不仅获得工薪，而且可以和公共制度发生关系，分享公共资源的分配。这意味着，一种特有的个体与公共的组织关系建立起来：人们成为单位的成员，就在公共体制中获得了位置，并得到相应的权利资格。单位对其成员负有全面“责任”。在公共制度和社会成员之间，单位实际充当着连接、协调、应责和代表的组织角色。

就社会治理而言，单位显然是实际上的执行者，类似于公共组织在基层的代理机构。因此，表面上看，社会中的公务机构有限，但实际上的“代理机构”遍地存在。单位有边界，有行政辖区，因此它不是完整意义上的公务机构，只负责注册于本单位的成员。多数社会问题在单位得到解决，或者由政府送回单位处理，而政府工作则 “对组织不对个人”，或者说，政府“治理”的对象是单位组织，而非社会成员。在单位之间，存在等级分明、管辖区分包、跨阶级、跨民族、跨家族的组织关系，普通个人权益的可实现程度，不是取决于法律规定，而是取决于它隶属的单位，因为单位是制度设置的“办事”方。政府高度依赖这样的“代理机构”掌握信息和处理问题，但无需自己从事社会治理，自然也没有发展出面对社会的应责能力。与传统社会不同的是，单位是官制体系的一部分，虽然它具有制定内部政策的一定灵活性，但对于普通人来说，有单位才意味着有制度渠道，能“间接”地联系上政府组织。

九十年代中期以前，这一“新”双重治理体制的效用，是社会治理得到维系的原因。即使在国家层面发生政治动荡时期，比如文革时期，基层秩序也没有全面瓦解，正是由于单位的治理机能大体存在。

1990年代以来的组织结构变化

九十年代中期以来，中国发生广泛的社会流动，在城市和乡村，离开辖区“单位”的人数日增。1995年，国有和集体企业就业人数还占到城镇就业人数的 59.1% 。之后国有企业改制，下岗约5000万人，2008年，国有和集体企业就业人数只占城镇就业人数的23.5%，到2013年，这一数字又降到18%。截止到2012年，在机关行政事业单位就业的人数占城镇就业人数的4.5%。上述二者相加，也只有不到四分之一的城镇就业人口，还处在较为典型的单位体制中。在2002-2009八年期间，仅文科法学门类高等教育毕业生中，进入行政机关、国有（企事业）单位、部队组织、金融机构，科研部门、高等学校和医疗单位的人数，就锐减了32.5万人，理科毕业生就业的基本趋势也相似。在乡村，据《中国青年报》记者采访统计，2000-2010十年间，全国自然村由363 万个减至271万个，有90多万个自然村销声匿迹。而吸纳人数更多、产生于市场环境的新型工作组织，在角色职能上与传统的单位相去甚远。

这对原有治理体系的作用发挥形成重大影响。当越来越多的人随着社会流动，离开原来的组织所属位置时，单位治理对他们就失去了意义，原本发挥连接、协调、应责和代表作用的社会机制，在很多人身边逐渐消失。这意味着，大量的社会成员失去了在公共体系中的身份，法律和公共制度给予他们的权益，难以经由组织途径获得实现。人们身边平衡利益的社会机制不再，很多矛盾自然找不到解决途径，不公正感在社会中逐渐积累。于是，人们对“公正”的需求，跨越单位的边界进入公共领域，他们通过上访和制造事件要求仲裁，意在引发国家干预解决问题。这些现象表明，以单位为中心的社会治理体系的效能正在瓦解中。

危机产生

面对这一瓦解，一个习惯性的反应是依循老经验，再度将人们“管”起来。应对治理不力，有人建议“新乡绅制”，有人建议“合作社制”，有人建议“网格化社区管理”。命名各异，但实际内容明确，旨在通过强化组织建设达至社会治理。

然而，治理组织发挥的真正机能，是更值得注意的关键。

纵观各种不同的治理体系，可以发现，真正“治理”着社会、能够有效形成社会服从的，是“社会公正”的维护机制。这种机制可以有多重组织形态和实践样式，补充宏观体制无法替代的作用。社会治理依赖这些机制的活跃工作，但采取哪种组织形态实现它，则基于历史和路径依赖。比如，前面提到的连接、协调、应责和代表几项作用，在传统乡绅组织和现代单位组织中都不同程度存在，因此，不是组织形态——叫单位或者叫乡绅，而是它们在基层社会协调纠纷、平衡利益、代表上达等方面的实际作用，为社会提供了最重要的公共品：维护公正。正是这一组织化机能“治理”了社会，造就了认同，建设了秩序。反过来也可以说，“维护公正”的组织机能瓦解，是社会治理的危机所在。

因此，讨论社会建设，我们的关注焦点，就不应仅局限于建立何种管理组织，而是上述“平衡利益、维护公正”的组织机能如何再造的问题。辨别清楚“组织建立”和其“实际机能”的差别，就能明白，仅仅加强组织建设的治理效果为何事与愿违。

当前的社会条件

在我们的体制中，既然这些组织机能曾经存在，为什么它们又消失了？

因为社会的组织化结构已经变化。原有的治理机能都发端于人口流动有限、社会同质性较高的条件下。换句话说，原先的治理组织，对应的是当时社会条件下的治理问题和资源分配方式，而今天的治理问题已经不同：它不再是对局部封闭的熟人社会的治理，而是对流动的、异质化的公共社会的治理。今天的资源分配途径也大大改变，很多资源已经进入市场分配，而非由行政组织垄断分配。社会成员对于单一组织的依赖性降低，选择性增加，也是前所未有的新环境。

每种组织形态的持续性，都和社会条件有关，组织和成员的关系是社会的基本组成部分，组织无法超越更大的制度环境发挥作用。比如，在传统村庄或是单位内，依靠人际关系约束信用的方法，虽然还有效力，但是如果换一个环境，把它移植到陌生人组成的大范围商业社会，就会失去约束力。对家人负责，不等于能对路人负责，相反，越是照顾亲朋，就越可能与路人竞争资源，造成不公。显然，推展亲友规则解决不了对公共社会的治理问题。如何治理一种不同于过去的社会形态，对于当今的治理者是一个严峻挑战。

治理理念的紧张

对社会治理无法适应新的现实问题，政府已有觉察。作为反应，中共十八届三中全会文献使用了新提法：实现治理能力的现代化。这里显然隐含着，承认治理能力不足、力求提升的判断，过去惯常使用的官方语言“社会管理”，如今也已改用“社会治理”。

这预示着治理理念的改变吗？

对此，学界的解读有异。一种解读把上述提法变化和普适治理原则联系起来，称其为“理想类型和本土特质的统一”，……“更加匹配国际用法，增加了多元治理渠道、民主性和平等性要素”（郑杭生《理想类型与本土特质：对社会治理的社会学分析》）。另一种解读指出，“社会治理实际上指的是治理社会，是特定的治理主体对于社会实施的管理”，“是在党委领导，政府负责，社会协同，公众参与，法治保障总体格局下的、中国特色的社会管理，……本质上是国家政治权力和政府治理权力的运用。……”（王浦劬《国家治理，政府治理和社会治理的含义和关系辨析》）。

这些解读分歧，反映了治理理念一直无法消除的观念紧张：普适性和特殊性的关系。不设置二者对立，政治不正确，设置对立，对学习又构成障碍，无法将有效的治理经验为我所用。实际上，所有人类社会都存在治理问题，有大量的经验和教训已经总结出来。如果把它们看成是知识，就可能依据基本原理转化为可行政策，从而展开建设性活动。如果把它们看成是政治，就可能设防掌控威胁，从而展开斗争性活动。后一种思维，已经束缚了不少人处理新问题的手脚，如果不能逾越，“治理能力的提升”如何期待？

延伸阅读：

身份：公民权利的社会配置与认同

“社会身份”一向是社会学关注的主题。这不仅因为它的现实存在——在每一个社会中，都可以观察到社会身份的存在，人们总是试图流动到更高的身份位置上去——而且因为，社会身份系统以它特有的方式将分散的个体凝聚成统一整体。这就是说，社会学关心的社会整合，由社会身份系统参与达成。身份系统的基本功能，是对社会成员所处的位置和角色进行类别区分，通过赋予不同类别及角色以不同的权利、责任和义务，在群体的公共生活中形成“支配—服从”的社会秩序。　　

一

社会身份系统可以从两个方面进行观察。一是常见的制度—结构方面，目的在于认识正式制度——包括法律规则以及习惯民情，怎样在不同的社会成员中分配权利、责任和义务，从而以强制的途径达成秩序。二是社会成员的主动选择方面，目的在于认识他们对于自我身份的期待、接受和认同，亦即他们如何进行身份建构和选择。前一个方面较为稳定，后一个方面较为变动。但事实上，国家组织、正式法律规则、社会民意乃至成员认同，都可能创造、确立、维护或者消除、破坏某种身份系统，从而使社会中的权威资源出现重新配置，使某一部分社会身份获得相对较优越或相对较弱势的地位。在这个意义上，社会“身份”系统意味着权威资源的政治配置安排，而社会身份系统的变化意味着政治权威资源的重新配置。这就不难理解，为何社会身份系统发生变化，通常总是伴随着社会整合问题。

当前，这一社会整合问题正在中国出现。以政治社会学的语言来说，我们的社会身份系统正在发生变化。这不仅反映在社会分层、法律对于财产利益授权的新变化上，而且反映在社会成员对于新旧权利、义务责任的认同正在发生变化。这些变化的一个证明，是社会成员在观念、规则、行为和利益方面出现了大量的冲突现象。

这不仅是中国社会转型中的特有现象，实际上问题也具有普遍意义。原因是人们的基本活动，同人们对自我社会身份的认识和定义有关；而且，社会秩序是怎样形成并得到维持的，是每一个社会必须面对的问题。可以说，许多社会学传统理论问题的争辩都和这一主题有关。社会成员的整合依赖于他们的身份关系结构之性质，随着历史上这些身份关系结构的变化，社会整合在很多国家和地区都曾遇到极大的挑战。图尔干、马克思、韦伯、马歇尔的研究，都可以看作是回应这类挑战的社会理论，他们的目的在于说明原有的社会整合危机，并探索新的整合和内聚机制。

由于中国面临新的转型现实，上述社会学传统问题再一次变得重要起来。

二

身份是社会成员在社会中的位置，其核心内容包括特定的权利、义务、责任、忠诚对象、认同和行事规则，还包括该权利、责任和忠诚存在的合法化理由。如果这些理由发生了变化，社会成员的忠诚和归属就会发生变化，一些权利、责任就会被排除在行为效法之外，人们就会开始尝试新的行动规则。所有这些方面都隐含在对社会身份的认识当中，被社会成员接受、承认、效法和（对他人的行为形成）期待。

上述定义主要取自于结构（关系）的、个体的、功能的角度，所指含义并非是私人的、私下的，而是公共的、社会的。因此，在概念上，社会身份和几个社会学常用的结构术语有关，它包含了下述几种含义。

一是社会位置，它指一个社会成员在社会关系中的公共职位。比如政治掮客，是在两个利益团体的中间位置；而地方精英，则处于基层社会拥有资源或权威控制的中心位置。

二是社会角色，它指社会成员在某一社会位置（对于整体而言）发挥的公共作用。比如上述政治掮客角色，作用于不同利益（政治）群体的联系、沟通和斡旋；而地方精英角色，则发挥地方社会治理和整合作用。

三是权利，它指社会成员在某一位置上发挥某一作用所具有的法定或公共承认、授予的做事正当性。这些正当性写成条文就是法律，口传言教就是传统。权利的特点是公认性，如果违背（越权），必然受到某种处罚（产生法律诉讼或社会不同意）。

由于“从身份到契约”（梅耶）的历史演进，身份给人们的印象多指一种传统的概念，具有等级、地位、特权等非现代（不平等、不流动）含义。韦伯也在这一意义上使用身份一词，用以和现代市场的产物——“阶级”（马克思）作为对比。在韦伯那里，“身份”和传统社会结构相联系，是具有传统含义的现象；而“阶级”则和现代市场社会结构相联系，是具有现代含义的现象。二者具有不同的权威、声望和财富来源，亦具有不同的社会稳定性。在这一对比中，“身份”作为一种表述历史事实的词汇，仅仅特指贵族、皇族、嗣位继承等地位不可更改的现象。随着现代市场、财富分配、教育和流动性的发展，在社会结构意义上，上述的“身份”位阶关系很大程度上已经被对等的“契约”关系所替代。这是以“平等”、“流动”和“自致地位”（对照于先赋地位）观察结构关系的用法，在这一标准上，不可更改的、尤其是依赖继承获得的社会“身份”已经成为历史。

但事实上，如果采用更为广义的视角，就会发现，身份也可以指现代现象。比如，“公民”就是一种新型的现代社会身份，它和过去民众身份的不同之处在于，二者拥有的权利、责任、忠诚对象和认同规则不同。显然，“公民”身份是现代社会的产物，更是社会体制现代转型过程的产物。因此，“从身份到契约”并不意味着身份的消失（即使在契约时代，具有等级含义的身份仍然存在），它只意味着社会成员的身份关系发生了转换，他们从一种身份关系转向了另一种身份关系。当这种情况发生时，原来的身份对某种社会建制和团体的忠诚、归属乃至行动规则，都将随之发生变化。

那么，是什么性质的变化？它们转向什么样的关系秩序？这是需要回答的问题，因为这些变化往往是大规模结构变迁的序幕和前奏。

根据诺思的说法，制度变迁的一个重要标志，是人们逐渐采用新规则来增进行动的合法性，以便能够更有效地利用新的经济机会。用社会学的语言表述，这实际上是重新定义社会成员的权利、责任、忠诚对象和认同规则，即创造新社会身份的现象。这些“创造”可以通过社会体制比如国家、公民社会，也可以通过社会运动比如绿色和平、反核运动，更可以通过社会成员日常生活比如民事司法审判、纠纷解决来进行。这些过程显现的社会冲突，是不同身份行动规则及其背后之价值观念（规则的合法化理由）和意识形态的冲突。当新的规则及其合法化理由被更多社会成员接受而逐渐扩散时，就产生了对新身份的广泛社会认同，并可能通过立法过程使之成为正式制度承认的行为标准。这一变化过程，相对于从前的行为标准（制度规则），是为规则和制度的变迁。在制度化变迁的前夜，社会成员的新、旧身份（主要是两种身份包含的权利、责任、忠诚、认同及相关的行事规则）之间，自然会发生大量的冲突。这方面的社会辩论也会活跃起来。

三

“公民”是现代社会的一种新身份，它被授予的权利、义务和责任与以往完全不同。公民身份的确立，可以说是现代社会整合的核心，很多重要学者都对这一问题进行过探讨。他们注意到一个重要的社会转型现象：一系列新的社会身份以及新的政治单位出现，它们在性质上全然不同于以往我们所见的旧社会身份和社会单位。伴随而来的，是新、旧社会身份间的关系发生激烈变化甚至冲突，它们的整合过程充满困难。

之所以研究这一问题，是因为社会成员对新的身份关系及其背后的规则认同已经多元化，因此出现社会内聚的困难：多元化发展使得原有的社会建制失去了整合的功能，于是需要社会建制作出适应性转型，形成组织化社会的新的内聚力量，比如现代（福利）国家、新公民社会组织等等。这类研究关注的一个中心论题是：新的社会身份如何经由新的社会建制被整合进入社会？权威中心和新社会身份的制度化联系如何形成？该主题已经吸引了社会理论、政治社会学、历史社会学、法律社会学乃至人类学研究的关注，它极大地影响了这些领域若干次级辩题的提问意识，以此为基础的研究问题不断产生，并对各地区的国家政策和社会运动理念发生着深刻影响。

这种影响说明了上述问题的基础性，它可以衍射为其他问题。

回应公民权发展对于社会体制的挑战，半个世纪以前，马歇尔的“公民权责”理论奠定了福利国家新的整合理念基础。从国家治理视角出发，他提出了三种社会制度机制的整合性发展，来回应三种公民权的发展现实：选举制度整合公民政治权利的发展，市场和产权制度整合公民经济（财产）权利的发展，福利国家制度整合公民社会权利的发展。他认为，这些社会体制的发展，可以对市场发展和财产占有的不平等起到平衡作用，因为选举制度提供了普通大众选择代表自己利益的决策者的渠道，而国家福利制度保障了困难群体的教育、医疗和生活标准。这些制度扩大了公民的权利尤其是政治权利和社会权利，这些权利使得他们具有了影响社会并受到社会体制保护的公民身份。

上述研究继承了进化论（自然演进）的视角，它假定公民身份的发展是一个历史进化过程。近代以来的社会变迁造就了现代国家的兴起，它取代了君主政体，因而打破了旧的社会身份关系（比如贵族和平民、领主与农民、君主和幕僚），确立了新的社会身份和角色（F·布罗戴尔，1999），并在它们之间逐步形成了新型身份关系（比如企业家、风险投资者、工人、农场主、商人、掮客、职员、公民、政客等）。显然，这些新的社会身份发展出一系列的社会关系和行动规则，形成了一系列以新身份为基础的标准化行为，即新的行事规则和权利义务关系。这被社会学看成是新的社会结构，帕森斯和韦伯都描述了这一现代性结构的主要特征——普遍主义、自致地位、专业化、情感中立。韦伯认为其核心性质是理性化的发展。

这一历史进化过程，创造了公民身份及其对新政治单位——国家的认同（J·杜赞奇，1994）。通过现代法院和科层税收机构等社会体制的建立，形成了直接统治——权威的集中化结构，由国家行使合法权利保护的责任（J·B·科琳斯，1997）。它逐渐摧毁了村社共同体和地方性政治单位的独立性，使得社会成员摆脱了这些旧建制的控制，和现代政治体制建立了制度关联（C·蒂利，1975，T·斯考波尔，1979）。所以，公民身份的发展不是要毁坏国家，相反，它需要现代国家的角色转型和功能强大作为公民权利伸展和保护的条件。显然，这是一个双面过程：一方面是结构集中化发展，经由组织和制度建构，统一的原则、规则、标准和程序扩散，从而整合了分化社会，致使社会成员的归属中心由基层的政治共同体转向现代国家；另一方面是社会成员的个体化并异质化发展，经由公民身份及其权利的确认，构造了各个社会集团/组织间基于合约基础上的对等社会关系，从而创造了新的整合秩序。这种历史变迁预示着国家和社会成员的身份及其关系的现代性转变，以及在新规则下的社会整合。

在中国，这样的问题也开始出现，比如随着户口制度约束的身份区隔弱化，大量的流动人口开始从农民身份转向市民身份，这些现象同样提出了新身份认同、或者多元身份归属，以及相应的社会建制整合问题。因此，研究这一问题，意义重大。（转自光明日报）