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本期作者：王建勋（中国政法大学副教授）  

众所周知，对一个政府来讲，征税的权力是必需的，如果一个政府不能征税的话，那它就没有办法存在。可以说，税收是所有政府存在的基础，没有税收，政府一天也存在不下去，更别说发挥别的作用了。

1787年，一些反对新宪法的人，对于它授予联邦政府独立的征税权十分不满，担心它会滥用。美国人对征税的权力比较敏感，比较警惕，这也很正常，因为当年他们宣布独立，跟英国打仗，导火索就是跟征税有关，议会不经殖民地的人们同意而擅自对其征税，以至于他们无法容忍，喊出“无代表，不纳税”的口号，进而上升到了“不自由，毋宁死”，最终走向独立。

美国哥伦比亚特区车牌的标准发行版，上有“Taxation Without Representation.”（无代表，不纳税）这句话。

美国从邦联走向联邦，其中很重要的一个原因，也跟征税有关。原先的邦联，只能对各州征税，不能对公民个人征税，而联邦政府，则可以对每个公民进行征税。很多反对者就担心，联邦政府的征税权是不是太大了，会不会威胁到各州政府的存在，威胁到民众的自由和财产权。这对于他们而言，也是很正常的担忧。

亚历山大·汉密尔顿，美国经济学家，政治哲学家，美国宪法起草人之一，第一任美国财政部长。

汉密尔顿首先指出，邦联的主要缺陷之一就在于，邦联政府可以征税，且享有不受限制的征税权，但是它建立在一个错误的基础之上，以至于它的目的根本无法实现。邦联政府只能向各州征税，实际上就是向各州进行摊派，要求每个州拿出来多少税，虽然看似征税权很大，但是实际上征不到税，因为只要州拒绝，它就没有办法执行，要执行就得发动战争。所以汉密尔顿说，我们必须改变这个全国性政府征税的原则，把这种间接的征税方式转变成一种直接的方式，就是赋予联邦政府向每个人征税的权力。只有建立在这样一个原则之上，政府才能够发挥作用，它的财政来源，才不至于被架空。

另外，有一些人提出来，让联邦政府和各州政府划分税收的来源，由联邦政府征收外部税（对外税），州政府征收所谓的内部税（州内税）。所谓外部税指的是跟进出口贸易有关的税——主要是关税，其他的税收则为内部税。

汉密尔顿说，这种划分是不合理的，因为它事实上是限制了无论是联邦政府还是州政府征税的范围或者征税的权力，我们不知道一种税能产生多少财政收入，也不知道何时会发生紧急情况，不知道这些情况需要多少税收等。所以，这样的划分是不适当的，没有任何依据。

设立政府的一个原则就是，要给它足够的资源，让它能够行使的权力，否则的话，它的目标就会落空，也就失去了设立政府的意义。政府应当拥有完成它的义务所需要的所有权力，这些权力除了受到公共利益以及人们的同意限制之外，不应该受其他的限制，比如，不能限制它能征收哪些税、不能征收哪些税之类的。由于管理国防和确保安全没有边界，也不应该对政府行使这方面的权力所需要的资源设置边界，否则的话，它无法完成自己的任务，除非它受到了整个国家资源的限制等。

在汉密尔顿看来，当我们设计一个宪法时，不应该建立在当下的计算上，不能根据当下政府的开支或者花费来对其征税权做出规范，因为我们不知道将来会发生什么，将来可能发生的战争或者其他的紧急情况，也许需要很多的钱，无法准确预测，如果我们现在捆死了联邦政府的手脚，那在将来有紧急需要时，它就完成不了应该由其完成的任务。我们不能等到需要的时候，通过违反宪法的方式去征税，或者临时修改宪法，那样可能根本来不及，而且会破坏宪法的稳定性。我们设计的这部宪法，应该让它能够适应各种各样的情形，包括那些今天无法预测的。可以看得出来，国父们要建立的是一个永久的共和国，而不是一个昙花一现的存在，他们希望这个共和国能够长久存在下去，具有适应不同时代的能力。

反对新宪法的人还主张，不能因为联邦政府完成自己的任务需要税收，就不对它的征税权力和范围进行限制，如果联邦政府征了很多税，那我们地方政府征什么？联邦政府的这种不受限制的征税权力，很有可能会导致它剥夺地方政府的征收权。

值得强调的是，反对者在这里说的“不受限制”，不是说联邦政府想征税就征税，不是说征税不需要经过国会的同意，而是说在联邦政府受“无代表不纳税”这样的原则约束之下，它不受征特定的税种或者税率等之类的限制。

反对新宪法的人指出，因为联邦的法律成为全国最高的法律，又由于联邦有权通过任何为执行它的权力所必需的法律，所以，联邦政府是不是也有权力宣布废除州政府的征税权呢？他们很担心联邦垄断全部的征税权，如果是这样的话，州政府就没办法存在了。

汉密尔顿的回答是，我们首先应该想想，怎样防止州政府滥用权力？如果我们有办法对付州政府滥用权力的话，我们也应该有办法对付联邦政府，因为他们都是我们民选的。那么大家怎么防止州政府滥用权力呢？毫无疑问，我们一方面要靠政府的组织架构，也就是分权制衡的这套制度安排，另一方面，从最终意义上讲，我们当然还是靠人民自身。而这对联邦政府而言，也同样适用。

人们不应该忘记的是，联邦有侵犯州政府的倾向，就像州政府有侵犯联邦政府的倾向一样。我们担心联邦政府会对州政府构成威胁，其实州政府也同样有着对联邦政府的威胁。这是双向的。哪一方面可能获胜，从根本上来说，依赖于它所依靠的手段，看它靠什么来取得胜利。在一个共和国里，力量总是在人民一边，总是掌握在人民手里。如果人民倾向于谁，谁就会获胜，人民如果反抗谁，谁就胜不了。那么，联邦政府和州政府比较起来，谁更容易获得人民的信任，对人民的影响更大呢？答案是，州政府。州政府对人民的影响，比联邦政府要大得多，因为州政府经常跟人们打交道，管理人们的生命、财产、婚姻、继承等，人民当然受它的影响更大。所以，在联邦政府和州政府之间的竞争中，州政府是更可能占上风的，是更可能处于优势地位的。既然如此，担心联邦政府有一天会通过征税权蚕食掉州政府，是没有道理的，州政府侵犯联邦政府的可能性，远远大于联邦政府侵犯州政府的可能性。

汉密尔顿还说，根据这部新宪法，各州政府的征税权也是完全独立和不受限制的，你们想征多少就征多少，你们想征什么税就征什么税，只要你们本州的人民同意。联邦和各州在征税的权力方面只有一点差别，那就是联邦政府可以征关税，各州政府不可，因为联邦有权管理国际和州际贸易，征这种税，对它来说也是最便利和最合适的。在征收其他的税种方面，联邦和各州的权力一样，没有特别的限制。从这个意义上来讲，联邦政府和州政府在征税权方面至少是可以抗衡的，而不是联邦政府占有优势。

汉密尔顿接着强调，我们建立的联邦共和国意味着联邦和各州行使的是一种重叠性管辖权，联邦和各州之间是一种主权分享的关系。它们管辖同样的公民，管辖权是重叠的，征税权也应该是重叠性的，联邦政府可以征的税，各州政府也可以征，当然它们征不征是另外一回事，但它们都有权力征，除了州不应当征关税之外。

这种重叠性的管辖权，跟之前邦联的制度安排相比，有很大的优越性，无论让州来依附于联邦，还是让联邦依附于州，都不可取，因为那样的话，一个政府的存在要受制于另一个。那既然是重叠性的管辖权，划分征税的对象就不可取，因为这容易产生两个弊端，一个是会阻碍特定行业的发展，因为如果联邦只能征某几种税，不能征别的税的话，在联邦需要钱多的时候，就会对某个行业征更高的税，这个行业的发展就会受到影响，因为它没有别的选择，或者说，它的选择非常有限。另一个弊端是，州与州之间，以及同州的公民之间，税收的分配可能很不公平。比如，如果联邦只能征收关税，为了获得足够的财政收入，联邦政府很可能征很高的关税，而这对各州的生产、消费、进出口贸易都会产生影响，因为每个州的制造业不一样，公民的消费也不一样，过高的关税势必对一些州影响很大，而对另一些州没什么影响，对同一个州的一些公民影响大，而对另一些公民没什么影响等。显然，这会在州与州之间以及同一个州的公民之间制造不平等。

 一些反对新宪法的人指出，为了防止联邦政府滥用征税权，在征税时歧视一些群体，应该让国会里有各个阶层、各个职业的代表。他们担心的是，如果议员都是大农场主，他们会不会对其他从事贸易或者制造业的人征更多的税。

汉密尔顿说，这是完全不必要的，不是只有某个阶层的人才能代表他那个阶层，不是只有某个职业的人才能代表他那个职业。这种假设是错误的。比如，大土地所有者和小土地所有者或者租户的利益是一致的，他们都不希望土地税太高，他们完全可以在国会里相互代表，并非一定要划分出三六九等来。富人的利益与穷人的利益也不存在根本不同，并非富人总是想要牺牲穷人的利益。

汉密尔顿指出，在选举资格相同的地方，不论是选举很少的代表，还是选举很多的代表，人们都会将票投给他们最信任的人，不论其财富多寡，不论其属于哪一个阶层，从事什么职业。而且除非在法律上明确规定不同的阶层、职业产生各自的代表，否则也很难实现这一点。因为如果是自由选举的话，一个阶层或者职业的选民完全可能选举另一个阶层或者职业的代表，我们总不能阻止选民这么做吧，因为那样的话，就不是自由选举了。自由选举意味着，选民爱选谁选谁，他们一定会选自己信得过的人，而不是一定要选本阶层或者本职业的人，至少，一些选民可能不会这么做。而且，也没有人能够分清楚这个世界上有多少个阶层、多少个职业或者行业；根据何种标准来划分，大家恐怕也没有共同的看法。是不是我们还得考虑每一个职业或者行业的人数有多少，如果一个行业人多，它的代表就应该多；如果一个行业人少，代表就应该少；等等。人们的职业可能每天都在变，没办法准确知道一个行业到底有多少人，如果一个新兴行业出来，是不是也得马上给新兴行业几个代表等。这显然使很荒唐的，法律永远处于不确定状态。

汉密尔顿还说，征税是一件要求很高的事情，要求政府有广泛的信息和政治经济学的支持，并不是说政府想征什么税就征什么税，很多的时候，如果你的制度设计不合理、考虑不周到的话，其实是征不上税的，或者说，纳税人是很容易规避掉税的。理解这些征税知识和原则的人，不大可能对某个特定阶层或者职业的公民进行歧视，他们明白，最有成效的税收制度总是税负最轻的。特别重的税收未必是有效的，因为你可能根本征不上来，大家都会想方设法避税、逃税。

也有反对新宪法的人指出，国会议员对各个地方缺乏了解，或者说，缺乏地方性的知识，他们制定的税法，可能对州的税法会产生不利的影响，因此联邦的税收，很可能会带来一些不合理的结果。

汉密尔顿则回答说，这个问题不会构成一个对联邦征税的障碍，因为征税通常是由一些个人或者个人组成的委员会来进行，而联邦的那些政治家们，都是消息比较灵通，受过良好教育或者具备丰富知识的人，这些人完全有能力对征税的对象进行一些调查、了解和研究，在此基础之上，再选定或者决定哪些征税对象是合适的，哪些根本无法征，或者无法计算，很容易被规避等。况且，人民总是倾向于站在各州一边，或者说，各州对人们的影响更大，所以，不会因为联邦征税，各州就受到严重的影响或者被摧毁。

在汉密尔顿看来，就间接税而言，联邦只需要避免那些州已经征税的对象就可以了，而这只需要通过学习和了解各州的税法就可以完成。也就是说，联邦的议员和征税官，只要看一看各州征的什么税，效果如何，然后在此基础之上，尽量避免跟它们重复征税，就能避免对各州产生不利的影响。而对于直接税，尤其是土地税的征收，无非是选择一些评估专家，规定这些人的产生办法，确定他们的人数和资格条件，界定他们的权力和职责等。如果说州的立法机关能够胜任，有能力征收土地税，那有什么理由认为联邦政府没有能力做到这一点呢？州政府能做到的，联邦政府也能做到。他指出，光是在理论上反对不行，要让联邦政府去试验，试验了之后我们才知道是否合理，如果发现不合理的地方，再进行纠正。再退一步，假如说联邦政府征收的税不合理，它还可以放弃，还可以退回到它以前曾经用的向各州摊派的方式，这个时候，各州可能就不再有动力拒绝缴纳了，因为它知道，联邦政府拥有独立的征税权，如果各州没有贡献它们各自的配额，联邦政府可以自己亲自征税。

汉密尔顿认为，没有理由担心联邦的税法会干预各州的税法，或者跟各州的税法发生冲突和抵触。州和联邦会对一些征税的对象互相保持克制，也就是说，如果州对某种东西征了税，联邦就尽量回避这个，否则的话，征不上税会直接影响你自己的财政收入，影响你的征税权行使。因为一方不能控制另一方，联邦政府和州政府谁也控制不了谁，因而互相克制是可以预见的。

还有人说，既然联邦和各州政府都可以征税，就需要两套征税的人马，征税人员就会非常庞大，而这对人们也是一个负担。

汉密尔顿说，其实我们不会出现两套征税人马，因为一方面，对于只有联邦政府可以征的关税，各州政府不需要安排人员；还有一些联邦征的税种，可能各州不会去征。在其他一些情况下，联邦政府或者避免从各州的征税对象中征，或者利用州的征税人员即可。所以，并不会出现人们担心的两套征税人马，不会有庞大的征税机构。

至于一些人担心的，因为联邦和各州都可以征税，所以纳税人负担会变得更重的问题，也是站不住脚的。因为看起来多了一个征税机构，但是如果没有联邦的话，州的征税就会更多，因为原先州要提供国防，而国防服务是需要征税的，有了联邦之后，只不过把各州原先课征的一些税，转移到联邦的手里，由联邦进行征而已，实际上，总的征税数额并没有增加。比如，原先一个纳税人交100块钱给州，现在变成了交70块钱给州，30块钱给联邦而已，只是这样的一个数字转移，并没有加重纳税人的负担。而且，如果由联邦来对一些资源征税的话，可能还会使这些资源得到更大程度的改善，因为联邦会更加关心征税方式的选择和安排，会更加审慎，更加明智。

最后，一些反对新宪法的人指出，它没有禁止联邦政府征收人头税。人头税就是根据人头征收的税，任何人都得交，而且通常是定额的。在历史上，人头税的名声不太好，很多人反感，认为它加重了穷人的负担，而且，它经常与投票权捆绑在一起，不交人头税的人不能投票。所以，在1787年制定联邦宪法时，很多人担心联邦政府会征收这种税。

汉密尔顿说，虽然宪法里没有禁止国会有征收人头税的权力，但这不意味着，它一定会行使这种权力，一定会征这种税。每个州都没有禁止州政府可以征人头税，但是也没见它们使用。如果各州拥有这种权力，但是它们不使用，那大家又怕什么联邦拥有此种权力呢？

他接着说，他本人对税收也很反感，但是，联邦应该拥有征收人头税的权力，因为国家难免会出现一些紧急情况，而这些情况是我们无法预见的，这就要求联邦拥有征收这种税的选择。也许存在某个关键时刻，联邦政府没有别的选择，只能征人头税，如果我们限制了它，结果导致灾难的发生，到那时候，我们该怎么办？我们希望和平，但是也许有其他国家会侵略我们，所以，我们不应该把国会征人头税的权力剥夺掉，正如州政府也保留着一样。它拥有这种权力，不意味着它随时都会行使这种权力，一般情况下，它不会使用。联邦的征税对象本来就十分贫乏，其征税的自由裁量权不应该受到不当的限制或者被剥夺，应该让国会自己决定征哪些不征哪些，如果它征了一些令人反感的税，结果可能是完全征不上来，其意图会遭到挫败，所以它自己会考虑该征哪些税，不该征哪些税。

（作者：王建勋；编辑：张宁；文中图片系编者所加。本文系腾讯思享会独家约稿，未经许可，其它媒体不得转载。）

作者简介

王建勋，先后毕业于兰州大学、北京大学和（美国）印第安纳大学，获政治学博士学位，现为中国政法大学法学院副教授；研究旨趣主要为宪政理论与古典自由主义传统，译有《美国联邦主义》（上海三联2003年版），编有《大家西学：自治二十讲》（天津人民2008年版），发表学术论文若干，并撰有大量时评文章。